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用最严格制度最严密法治保护生态环境

南方杂志 总第289期

2018-10-23 来源:中心领导 战略部 法规部 作者:吴舜泽 刘越 和夏冰
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  生态环境中存在的突出问题,大多与体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、奖惩不得力有关。

  2013年5月,习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。在今年5月召开的全国生态环境保护大会上,习近平总书记在讲话中再次强调,用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。
  构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,建立有效约束开发行为和促进绿色循环低碳发展的生态文明法律体系,发挥制度和法治的引导、规制等功能,规范各类开发、利用、保护活动,坚决制止和惩处破坏生态环境行为,让保护者受益、让损害者受罚、让恶意排污者付出沉重代价,为生态文明建设提供体制机制保障。这一“最严密”的生态文明法治观,已经成为新时代推进生态文明建设必须坚持的重要原则之一,既是党的十八大以来生态文明建设和生态环境保护工作取得历史性成绩的经验总结,也是未来指导打好打赢污染防治攻坚战、实现生态环境质量总体改善目标的制胜法宝。
  当前和今后一段时间,需要深入学习理解习近平生态文明思想“严密法治观”的科学内涵和内在逻辑,必须坚持底线思维、改革思维、系统思维、实效思维,建章立制、强化落实
  一、坚持底线思维,严字当头,坚决不越雷池一步
  当前,资源环境承载能力是有限的。新形势下,长期以来主要依靠资源、资本、劳动力等要素投入支撑经济增长和规模扩张的方式已不可持续,生态环境已经成为了经济社会发展的最大底线和突出短板。习近平总书记指出,我们的生态环境问题已经到了很严重的程度,非采取最严厉的措施不可。这是底线思维的第一层体现,其鲜明特征就是严格。
  在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。尤其对于人与自然关系中的关键少数来说,必须把生态环境作为各级领导干部必须坚守的重要底线,管权治吏,让制度成为刚性约束,坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式和做法,决不能再以牺牲生态环境为代价换取一时一地的经济增长。基于此,首先要“把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系”,“如果生态环境指标很差,一个地方一个部门的表面成绩再好看也不行,不说一票否决,但这一票一定要占很大的权重”。随之要“建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究”,特别是建立“对领导干部的责任追究制度”,并且“不能流于形式”,“组织部门、综合经济部门、统计部门、监察部门等,都要把这个事情落实好”。
  在生态环境保护视域下,环境法规是底线,制度则是红线。这是底线思维的第二层体现,其鲜明特征是严密。只有用法规和制度构建起密实的生态环境保护红线围墙,约束人类对生态环境破坏的活动,才能真正实现可持续发展。一方面,依法是前提,一切的经济行为或社会行为如果不合乎法律规定,以牺牲环境为代价换取经济效益或社会效益,都将面临极大的风险;另一方面,要严格执行制度,不逾越、不破坏,牢记生态环境制度红线不能踩。
  生态文明建设要以底线思维为指导,设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线,将经济活动、人的行为限制在资源环境能够承受的限度内。当前突出的是改变空间管控上的失序失控状态,改变生产空间、生活空间不断挤占生态空间的局面,给自然生态留下休养生息的时间和空间,满足生态产品和生态环境需要。其中一个基础性工作就是,要在生态空间范围内划定具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的生态保护红线区域,明确保护和开发的界线。截至今年7月,全国已有14个省份发布了本行政区域生态保护红线。同时,更为重要的是划定后的严守,要建立红线监管平台,制定实施一系列严格管控的政策措施,将生态保护红线作为夯筑生态环境保护的底线和准则的一项重要制度。
  二、坚持改革思维,从问题导向和目标导向出发,着力创新构建新体制新机制新制度
  习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中就为什么要实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革时强调指出,现行以块为主的地方环保管理体制,使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法,使环保责任难以落实,有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。
  综合起来,现行环保体制存在四个突出问题:一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任,二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预,三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。在问题导向的基础上,改革实施环保垂直管理制度改革,调整机构隶属关系是手段,重构条块关系是方向,落实各方责任是主线,推动发展和保护一体化是落脚点,根本目的是推动生态环境质量改善。
  除环保垂直管理制度改革外,党的十八大以来中央审议实施了几十项生态文明和生态环境保护方面的制度改革,大都是紧扣责任不落实这一基础性问题,环环相扣地明确各方生态环保责任、授权赋权开展监督检查、改革建立权威有效的监督检查方式、强化考核问责,着力改革创新,建立健全与生态环境保护阶段特征、问题需求、目标导向相适应的制度法治体系。
  分析来看,从不同主体出发,党的十八大以来制度法治建设遵从了两条改革主线:一是落实地方党委政府及相关部门环保责任,上收生态环境质量监测事权,建立环境监察专员制度,开展中央和省级环保督察,加强对环保履责情况的监督检查,实行党政同责、一岗双责、依法追责、终身追责,推动绿色发展。二是落实排污单位责任,加强基层执法力量,污染源监督性监测和监管重心下移并实现测管协同,整合执法主体,相对集中执法权,强化环境司法、排污许可、损害赔偿、社会监督,严格环境执法。这两条主线实际上已经构成了习近平生态文明思想之严密法治观的逻辑主线。
  三、坚持系统思维,坚持源头严防、过程严管、后果严惩,构建制度链条
  生态文明制度体系注重顶层设计,强调系统完整,通过几十项涉及生态文明建设的改革方案,着力搭建起生态文明四梁八柱的制度体系,覆盖从源头严防到过程严管,再到后果严惩等全过程,以改革环境治理基础制度为动力,推动生态环境治理体系和治理能力现代化,矫治长期以来发展强保护弱、一拨人搞发展另外一拨人搞保护的不正确理念、认识、行为方式、组织机制、制度体系等,系统重构生态环保基础制度。
  以《生态文明体制改革总体方案》为例,其中的源头严防包括健全自然资源资产产权、国家自然资源资产管理体制、自然资源监管体制、实施主体功能区制度、建立空间规划体系、健全用途管制、建立国家公园体制等制度;过程严管包括资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源环境承载能力监测预警机制、污染物排放许可证、企事业单位污染物排放总量控制制度等制度;后果严惩包括生态环境损害责任终身追究制、实行损害赔偿制度等制度。
  在后果严惩之外,习近平生态文明思想之“法治观”特别强调源头预防和过程严管的系统思想。习近平总书记强调指出,生态环境问题归根到底是经济发展方式问题。实际上,绿色发展、源头防治、全民共治等没做好,单纯做末端治理往往是事倍功半的,治标治本多管齐下才是真正有效的制度法治建设方向。也只有如此,才能使生态环境质量改善的成效稳固持久,也只有如此,才能实现环境效益、经济效益、社会效益多赢。
  党的十九大报告将绿色发展作为加快生态文明体制改革、建设美丽中国的第一任务,大气污染防治要求坚持全民共治、源头防治。强调节约资源和能源,推进技术进步、培养新动能。加大企业环境违法行为查处力度,大力整治“散乱污”企业,有效解决“劣币驱逐良币”问题,为守法企业创造公平竞争环境。大力调整产业结构、能源结构、运输结构、农业结构,将其作为打好污染防治攻坚战的重要任务,协同推动生态环境高水平保护和经济高质量法治。
  四、坚持实效思维,始于“法”,成于“制”,重在“治”
  习近平总书记指出,法制制度的生命力在于执行,制度不能成为“稻草人”“纸老虎”“橡皮筋”,不得作选择、搞变通、打折扣。贯彻执行法规制度关键在真抓,靠的是严管。硬化制度执行、强化法治落实,做到执法必严、违法必究, 让制度、法律在执行落实中踏石留印、抓铁有痕。
  中央环境保护督察制度就是建得好,同时更重要的是用得好的制度典型,敢于动真格,不怕得罪人,咬住问题不放松,成为推动地方党委和政府及其相关部门落实生态环境保护责任的硬招实招。第一轮中央环保督察实现对省级全覆盖,共受理了群众举报13.5万件,约谈党政领导1.8万多人,问责1.8万余人,立案处罚2.9万件,罚款金额14.3亿元,拘留人数共1527人,移交生态环境损害责任追究案件387件。目前,国家正在逐步建立健全生态环境保护督察制度,设立了中央生态环境保护督察办公室,推动督察向法治化和纵深发展。
  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。针对祁连山自然保护区违法违规开发矿产资源、水电设施违法建设违规运行、水电站违规排污、违规发展旅游等突出问题,习近平总书记多次作出整改指示,甘肃省3名省级干部被问责,给党政领导干部生态环境责任严格追责问责树立了标杆,有权必有责、有责必担当、失责必追究。只有这样真抓严管实干,发现一起、查处一起,绝不姑息,才不会让制度和法律成为摆设。
  保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。实行最严格的制度、最严密的法治,制度创新与制度落实并重,改变生态环境制度法治失之于软、失之于松、失之于宽的局面,把生态文明建设和生态环境保护纳入制度化、法治化轨道,不断提升生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化水平。

    发表:南方杂志 总第289期

    作者:吴舜泽,生态环境部环境与经济政策研究中心主任, 刘越,政研中心战略部助理研究员、博士,和夏冰,法规部助理研究员

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